Сообщество юристов

Сообщество юристов

Сборник статей

Коап 82 практика

Статья 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами

СТ 8.2 КоАП РФ

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами —

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Комментарий к Ст. 8.2 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

1. Объект правонарушения — общественные отношения, возникающие при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, оказывающими негативное воздействие на качество окружающей среды.

Предметом правонарушения являются экологические и санитарно-эпидемиологические требования при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Указанные требования прописаны Федеральными законами от 21.11.1995 N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также в нормативных правовых актах Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актах.

2. Объективная сторона выражается в действии или бездействии, состоящем в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Наступления последствий не требуется. Деяние считается оконченным в момент нарушения правовых предписаний на любом из этапов обращения с отходами или иными опасными веществами.

3. Субъектами правонарушения могут быть физические лица, должностные лица, юридические лица.

4. Субъективная сторона правонарушения характеризуется умыслом или неосторожностью.

5. Протоколы о правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а также органов, уполномоченных рассматривать дела данной категории (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ).

6. Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 23.13 КоАП РФ), органов, осуществляющих экологический контроль (ст. 23.29 КоАП РФ), а также органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере транспорта (в части нарушений экологических требований на воздушном, морском, внутреннем водном, автомобильном транспорте, на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования) (ст. 23.36 КоАП РФ). В том случае, если возникает необходимость в применении к индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу наказания в виде административного приостановления деятельности, дело передается на рассмотрение судье (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ).

Свежая практика по статье 12.8 КоАП РФ

Давно я не делал обзоров практики по «пьяным» статьям Кодекса об административных правонарушениях. А между тем, в свете последних изменений в правоприменении, интересна, в первую очередь практика Верховного Суда по отмене судебных актов нижестоящих инстанций. Ведь это десять лет назад, в далёком 2008 году, когда я только начинал практиковать в этом направлении, было легко (ну не совсем легко, конечно, но вполне ожидаемо) получить прекращение производства по делу ещё у мирового судьи. С каждым годом это становилось все сложнее, и теперь я всех потенциальных доверителей заранее настраиваю на работу в суде субъекта, а то и в Верховном – только там получается исправить печально знаменитое «лишают всех, даже невиновных». Итак, свежая практика Верховного Суда по статье 12.8 КоАП РФ. По всем делам судебные акты были отменены.

Постановление Верховного Суда РФ от 15.03.2018 № 18-АД18-10 интересно тем, что при составлении протокола об административном нарушении неправильно указаны дата, время и место совершения правонарушения. А это существенные нарушения.

Судьей Ейского городского суда Краснодарского края протокол об административном нарушении неоднократно возвращался для устранения недостатков, препятствующих рассмотрению дела по существу. Между тем, возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу.

А данное дело не только было принято мировым судьей к производству и рассмотрено по существу, но и прошло стадию обжалования, что исключало возможность возвращения протокола об административном правонарушении для устранения недостатков.

Постановление Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № 4-АД17-14

Как мы знаем, при применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении либо может вестись видеозапись, либо должно быть обеспечено участие понятых.

Согласно протоколу об отстранении от управления транспортным средством по данному делу при применении мер обеспечения производства и велась видеозапись, и было обеспечено участие понятых.

Из содержания акта освидетельствования на состояние алкогольного опьянения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении были применены с участием понятых

Вместе с тем, согласно рапорту инспектора ДПС, понятые не соглашались присутствовать при оформлении процессуальных документов по неизвестным причинам.

Мировым судьей в судебном заседании вопрос о применении видеозаписи и допросе понятых разрешен не был, в связи с чем Верховный Суд констатировал, что меры к всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела судебными инстанциями не приняты. Ну и плюс – моя любимая ссылка на позицию Европейского Суда по правам человека, согласно которой право на защиту требует, что ответчику была предоставлена адекватная и надлежащая возможность оспорить показания свидетеля и произвести его допрос. Иное признается нарушением права на справедливое судебное разбирательство.

Постановление Верховного Суда РФ от 19.02.2018 № 22-АД18-1

В протокол об административном правонарушении сотрудником полиции были внесены изменения в части указания времени совершения административного правонарушения и дополнения, указывающие на алкотестер, при помощи которого было проведено освидетельствование на состояние алкогольного опьянения в отношении, и его результаты. Копия протокола, приложенная к жалобе, не совпадает с оригиналом.

В материалах дела отсутствуют данные, свидетельствующие о том, что изменения в протокол об административном правонарушении были внесены в присутствии лица, в отношении которого велось производство. Подписи названного лица напротив внесенных изменений, как и сведения об ознакомлении последнего с внесенными изменениями, отсутствуют.

Также отсутствуют сведения об его извещении о необходимости явки для внесения изменений в названный протокол и данные, указывающие на то, что лицу, в отношении которого ведется производство по делу, направлена копия протокола с внесенными в него изменениями.

Верховный Суд приходит к выводу о том, что изменения в протокол об административном правонарушении внесены должностным лицом с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, что свидетельствует о нарушении порядка привлечения лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, к административной ответственности и влечет нарушение права этого лица на защиту.

Неустранимые сомнения в виновности, отмена.

Постановление Верховного Суда РФ от 06.02.2018 № 5-АД18-10

Во всех судебных инстанциях водитель, не отрицая свое нахождение в состоянии алкогольного опьянения, последовательно утверждал, что транспортным средством не управлял, автомобиль был припаркован. При этом при применении к нему мер обеспечения производства по делу понятые не присутствовали, только при прохождении медицинского освидетельствования.

Для подтверждения этих обстоятельств неоднократно заявлялись ходатайства о вызове свидетелей а также понятых, подписи которых содержат процессуальные документы. Однако данные ходатайства оставлены без удовлетворения мировым судьей и судьей районного суда с указанием на то, что указанные лица очевидцами правонарушения не являлись и объяснений по обстоятельствам дела дать не могут.

Верховный опять обращается к позиции ЕСПЧ: право на защиту требует, чтобы ответчику была предоставлена адекватная и надлежащая возможность оспорить показания свидетеля и произвести его допрос. Иное признается нарушением права на справедливое судебное разбирательство.

Но в этом деле, кроме прочего, автомобиль был оборудован системой «Глонасс» и противоугонной системой с меткой-транспондером. Водитель заявлял ходатайства об истребовании данных системы «Глонасс» для подтверждения доводов о том, что транспортное средство было припарковано и в момент, относящийся к событию административного правонарушения, не двигалось (в удовлетворении отказано судами двух инстанций).

Кроме того, материалами дела подтверждается, что документов на автомобиль и «метки» у него при себе не было, за ними водитель ходил домой. Мировой судья, отклоняя эти доводы, счел, что наличие или отсутствие «метки» в момент его остановки инспекторами ДПС не может быть проверено.

Статья 1.5 КоАП РФ, неустранимые сомнения, отмена.

Постановление Верховного Суда РФ от 14.12.2017 № 5-АД17-74

Это дело мне, честно говоря, понятно не до конца. В акте медицинского освидетельствования (алкоголь в «выдохе» обнаружен не был) указано, что водитель по назначению врача принимает лекарственные препараты, в том числе, велафакс. По результатам проведенных химико-токсикологических исследований в биологическом объекте обнаружено вещество венлафаксин.

Вещество это не относится к запрещённым, согласно инструкции по медицинскому применению препарата велафакс данный препарат практически не влияет на психомоторные и когнитивные функции. При вождении транспортных средств и занятии потенциально опасными видами деятельности, требующими повышенной концентрации внимания и быстроты психомоторной реакции, необходимо соблюдать осторожность учитывая возможность появления побочных эффектов со стороны центральной нервной системы.

Препарат, ещё раз повторюсь, водитель принимал по назначению врача. Почему было вынесено заключение о состоянии опьянения – из текста судебного акта непонятно. Но с веществами, в отличие от алкоголя, вообще все очень и очень сложно: там заключение о состоянии опьянения выносят независимо от концентрации, даже минимальная доза уже является основанием для лишения.

Постановление Верховного Суда РФ от 26.10.2017 № 5-АД17-82

Здесь водитель тоже транспортным средством не управлял, о чем заявлял при рассмотрении дела. Свидетели подтвердили, что автомобиль был припаркован у дома и не двигался.

Естественно, показаниям свидетелей мировым судьей дана критическая оценка, (знакомая ситуация) но – это уже что-то новое – Верховный указал, что мотивы, по которым они были отвергнуты, в обжалуемом постановлении фактически не приведены, возникшие противоречия не устранены, оценка доводам водителя о том, что транспортным средством он не управлял, не дана. Ну и инспектор ДПС в судебном заседании мирового судьи показал, что автомобиль марки он не останавливал, а указание им в рапорте на то, что данный автомобиль был остановлен им, является опиской (вот здесь тоже не ничего не понял).

Ну и плюсом – понятые мировым судьей не вызывались и не допрашивались.

Нарушено право на защиту, недоказанность, отмена.

Постановление Верховного Суда РФ от 12.09.2017 N 89-АД17-6

Ситуация, которая не всегда верно разрешается судами: при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения концентрация абсолютного этилового спирта в выдыхаемом воздухе у водителя составила в результате первого исследования — 0,19 мг/л, а в результате повторного — 0,16 мг/л.

Верховный Суд разъясняет, что в такой ситуации факт употребления водителем вызывающих алкогольное опьянение веществ подлежит установлению исходя из концентрации абсолютного этилового спирта в выдыхаемом воздухе, которая была определена в ходе второго исследования выдыхаемого воздуха (0,16 мг/л). А, поскольку данная концентрация не превышает возможную суммарную погрешность измерений — 0,16 мг/л, факт нахождения водителя в состоянии опьянения считать установленным нельзя.

Постановление Верховного Суда РФ от 18.08.2017 № 77-АД17-7

Ситуация любопытная, хотя в практике вряд ли применимая (но проверять понятых на всякий случай нужно при анализе материалов дела): на момент применения в отношении водителя мер обеспечения производства по делу один понятой являлся несовершеннолетним.

Соответственно, подписанные понятым процессуальные документы подлежат исключению из числа доказательств по делу.

Ну и в довесок –протокол об административном правонарушении не содержит подписи лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, а также отметки должностного лица о том, что указанное лицо отказалось от подписания названного протокола.

Отмены и прекращения, как видим, есть. И обстоятельства некоторых рассмотренных дел до боли похожи на дела, которые я вёл в 2017 году. Жаль, что доверители (за исключением одного – как раз нарушение права на защиту, жалоба сейчас на рассмотрении в Верховном Суде) не пошли в высшую инстанцию – остановились на областном, который оставил постановление и решение в силе. А если бы я смог их убедить – кто знает? Так что теперь – только до конца, до Верховного Суда. На него одна надежда. Вы со мной?

Коап 82 практика

Винницкий Андрей Владимирович

доктор юридических наук

профессор, Уральский государственный юридический университет

620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21

Professor at the Department of Administrative Law of the Ural State Law University

620137, Russia, Yekaterinburg, ul. Komsomol’skaya, 21

Предметом исследования выступили нормативные предписания, касающиеся административной ответственности арбитражных управляющих: бланкетные нормы, содержащиеся в частях 3 и 3.1 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в их системной взаимосвязи с иными положениями Кодекса и регулятивными нормами законодательства о банкротстве. Изучены и обобщены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и обширная судебная практика арбитражных судов по наиболее важным вопросам административной ответственности арбитражных управляющих. В работе использован комплекс методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные, частнонаучные методы и общелогические приемы (абстрагирование, анализ, синтез, аналогия, обобщение и т. д.). В качестве общенаучного метода использовался системный анализ, а в качестве частнонаучных – специально-юридический и историко-правовой методы. В выводах обосновывается ряд новых изменений в законодательстве, касающихся административной ответственности арбитражных управляющих: (1) отказ от бланкетной конструкции деликтных норм и закрепление системы составов, которые бы должным образом дифференцировали правонарушения и наказания за них; (2) закрепление альтернативных санкций по всем дифференцированным составам административных правонарушений либо возможности назначения наказаний с выходом за пределы санкций, указанных в нормах Особенной части КоАП; (3) сохранение дисквалификации лишь за грубые и систематические нарушения, а также нарушения, повлекшие причинение убытков; (4) кардинальное сокращение поводов для возбуждения дела об административном правонарушении; (5) изменение подсудности дел.
Ключевые слова: бланкетная норма, малозначительность, соразмерность, дисквалификация, арбитражный управляющий, административное правонарушение, переквалификация, банкротство, альтернативные санкции, штраф

Дата направления в редакцию:

The research subject is normative regulations about administrative responsibility of bankruptcy commissioners: blanket rules contained in the parts 3 and 3.1 of the article 14.13 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation in their system interrelation with other provisions of the Code and regulative provisions of bankruptcy legislation. The author studies and generalizes legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the vast judicial practice on the most important issues of administrative responsibility of bankruptcy commissioners. The author uses the set of methods of cognition used in the modern science, including the dialectical and materialistic method and the related general and specific scientific methods and general logical techniques (abstraction, analysis, synthesis, analogy, generalization, etc.). As a general scientific method, the author uses system analysis, as specific scientific methods – special-juridical and historical-juridical methods. The author substantiates the range of new changes in legislation on administrative responsibility of bankruptcy commissioners: 1) refusal of blanket composition of delictual rules and formalization of the system of compositions, which would properly differentiate offences and punishments for them; 2) formalization of alternative sanctions on all differentiated compositions of crimes or the possibility to impose punishments beyond the sanctions described in the provisions of the Special part of the Administrative Offences Code; 3) preservation of disqualification for gross and repeated infringements and infringements causing damage; 4) radical reduction of reasons for initiation of administrative procedures; 5) change of admissibility of cases.

bankruptcy, retraining, blanket rule, insignificance, proportionality, disqualification, bankruptcy commissioner, administrative offense, alternative sanctions, fine

Вопросы административной ответственности арбитражных управляющих за нарушения, связанные с неисполнением обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве), всегда вызывали живой интерес и являлись дискуссионными. Внимание к этой проблематике приковано не только у арбитражных управляющих, но и многих других участников дел о банкротстве, которые заинтересованы либо наказать неугодного управляющего, либо защитить лояльного. В результате редкое дело о банкротстве обходится без постановки вопроса о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.

Острота обсуждаемых вопросов резко возросла в связи законодательным трендом на дальнейшую формализацию процедур банкротства и одновременное повышение ответственности арбитражных управляющих. В самом конце 2015 года в статью 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) была введена часть 3.1, предусматривающая дисквалификацию в качестве безальтернативного административного наказания за совершение арбитражным управляющим повторного административного правонарушения [1] . В результате действующая редакция частей 3 и 3.1 указанной статьи выглядит следующим образом:

«3. Неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, – влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 25 000 до 50 000 рублей.

3.1. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, – влечет дисквалификацию должностных лиц на срок от 6 месяцев до 3 лет».

Напомним, что в прежней редакции статьи квалифицированный состав отсутствовал, а признак повторности учитывался правоприменителем в общем порядке – в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (пункт 2 части 1 статьи 4.3 КоАП) в пределах закрепленной санкции – предупреждения или штрафа в размере от 25 000 до 50 000 рублей.

Несмотря на благие намерения разработчиков закона (укрепление законности) состоявшиеся изменения нельзя признать проработанными и эффективными, а недостатки новой редакции статьи 14.13 КоАП во взаимосвязи с иными положениями Кодекса достаточно быстро проявились на стадии правоприменения. В связи с этим никак нельзя разделить встречающееся в литературе чувство удовлетворенности общим состоянием нормативного регулирования в рассматриваемой сфере [2] .

1. Бланкетный характер норм

Придание диспозиции в деликтной норме бланкетного характера – самый простой и удобной прием для законодателя, однако он вовсе не свидетельствует высоком качестве юридической техники. Избегая прямого описания противоправного деяния (объективной стороны состава правонарушения), правотворческий орган по сути идет по пути наименьшего сопротивления, оправдывая это «законодательной экономией».

Ранее Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) неоднократно высказывался о том, что сам по себе бланкетный характер нормы не свидетельствует о ее неконституционности (постановления от 14.02.2013 № 4-П и от 16.07.2015 № 22-П; определения от 28.06.2012 № 1253-О и от 25.02.2010 № 287-О-О и др.). В частности этот вывод был сделан в 2015 году применительно к прежней редакции части 3 статьи 14.13 КоАП (определение от 21.04.2005 № 122-О).

Однако такой подход становится неприемлем при существенном разрастании и усложнении системы регулятивных норм, к которым отсылает конкретный состав административного правонарушения. Как обоснованно отмечается в литературе, в механизм реализации административной ответственности включаются регулятивные нормы, содержащиеся не только в законах, но и в подзаконных, в том числе ведомственных, актах; это создает для исполнительной власти возможности «корректировать» административную противоправность деяния [3] ; по сути бланкетные нормы отражают процесс делегирования законодательной властью своих полномочий на формирование составов административных правонарушений органам исполнительной власти [4] . Поэтому уместно ставить вопрос о своеобразном обходе формального положения об установлении административной ответственности сугубо законом (часть 1 статьи 1.1 КоАП). Приведенные упреки в полной мере касаются и сферы арбитражного управления, принимая во внимание, что здесь значительная часть обязательных регулятивных требований устанавливаются именно подзаконными актами как правительственного [5] , так и ведомственного [6] уровней. Насколько же уместно в подобной ситуации допускать сам по себе риск дисквалификации управляющего на срок до 3 лет, т.е. фактический запрет на профессию, за любое повторное нарушение формального требования, содержащегося, к примеру, в новом и не вполне ясном (а возможно и не вполне правильном) нормативном акте Минэкономразвития России, на который законодатель в принципе не ориентировался при столь суровом усилении административной ответственности?

В целом не секрет, что степень зарегулированности сферы арбитражного управления столь велика (не говоря о наличии противоречий в нормативных актах; неоднородности судебной практики в толковании и применении регулятивных норм), что при всей добросовестности управляющий не способен на 100 % воспринять всю систему регулятивных требований, а следовательно, и обеспечить их соблюдение. Как справедливо отметил А. Н. Кокотов, одно дело, когда совершение правонарушения зависит исключительно от лица, преступающего закон, и другое дело, когда в той или иной сфере правового регулирования крайне трудно не нарушить какое-либо предписание, даже действуя предельно разумно и ответственно [7] .

И здесь мы приходим к еще более существенному недостатку бланкетных административно-деликтных норм: ряд деяний, формально подпадающих под диспозицию бланкетной нормы, могут не содержать признак общественной вредности. Очевидно, что не всякое нарушение должно влечь ответственность. Например, абзац 2 пункта 10.1 Правил дорожного движения предписывает, что при возникновении опасности для движения, которую водитель в состоянии обнаружить, он должен принять возможные меры к снижению скорости вплоть до остановки транспортного средства [8] . Однако административной ответственности за нарушение указанного пункта правил не предусмотрено [9] .

Отделять общественно вредные нарушения от прочих деяний должен именно законодатель, но это требует прямого описания противоправного деяния в статье Особенной части КоАП, в первую очередь в тех случаях, когда речь идет об обширной системе регулятивных требований разной степени важности (как это имеет место применительно к частям 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП).

2. Отсутствие дифференциации правонарушений и наказаний

Новая редакция статьи 14.13 (части 3 и 3.1) КоАП, равно как и прежняя, не содержат достаточной дифференциации правонарушений и наказаний за них, что приводит к неоднородности и противоречивости практики. Это, в свою очередь, не позволяет должным образом соблюсти принципы соразмерности, дифференциации и персонификации ответственности за совершенные правонарушения.

Бланкетный характер обсуждаемых норм позволяет применять одни и те же санкции за нарушения совершенно разной степени общественной вредности. К примеру, указанная норма не дифференцирует несвоевременное опубликование в ЕФРСБ сведений о поступлении требования конкурсного кредитора в деле о банкротстве, с одной стороны, и распределение конкурсной массы должника с нарушением установленной очередности – с другой, допуская применение идентичного административного наказания.

Действующие положения статьи 14.13 КоАП в части ответственности арбитражных управляющих представляются настолько же некорректными, насколько казались бы такими положения главы 12 КоАП, сведенные в одну статью примерно следующего содержания: нарушение законодательства в области дорожного движения влечет применение к нарушителю административного наказания в виде предупреждения или штрафа, а повторное нарушение – лишение специального права управления транспортным средством .

Прогресс в развитии административно-деликтного законодательства предполагает постепенную специализацию составов правонарушений и соответствующих санкций, что с успехом демонстрируется в отдельных сферах (в частности, в той же главе 12 КоАП). Однако такой прогресс упорно обходит стороной сложные проблемы, оставляя по сути неизменным значительный блок бланкетных норм, среди которых и статья 14.13 КоАП.

3. Препятствия для изменения вида и размера наказания

Взаконеотсутствуют достаточные инструменты для коррекции на стадии правоприменения обсуждаемых некачественных норм.

Выходом из ситуации могли бы быть такие дискреционные полномочия суда как применение административного наказания «ниже низшего» либо замена наказания на более мягкий вид (например, дисквалификации на штраф). Такой инструмент, позволяющий суду выйти за пределы санкции статьи особенной части, с учетом конкретных обстоятельств дела, давно известен уголовному право и активно применяется (статья 64 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ)) [10, 11] .

Данный вопрос был предметом рассмотрения КС РФ, который допустил применение административного наказания в виде штрафа ниже низшего предела сначала применительно к части 5 статьи 19.8 КоАП (постановление от 17.01.2013 № 1-П), а затем распространил этот подход и на другие составы (постановление от 25.02.2014 № 4-П), предписав федеральному законодателю внести необходимые изменения в нормативные акты. В итоге статья 4.1 КоАП была дополнена частями 2.2 и 3.2, которые предусматривают возможность назначения наказания ниже низшего предела штрафа, однако только по тем составам, по которым ответственность физических лиц составляет не менее 10 000 рублей, должностных лиц – не менее 50 000 рублей, юридических лиц – не менее 100 000 рублей [12] .

Кроме того, несколько позднее КоАП был дополнен статьей 4.1.1 [13] , предусматривающей замену административного наказания в виде штрафа предупреждением, однако только для субъектов малого и среднего предпринимательства.

Возникает закономерный вопросы: почему данный подход, который, безусловно, правилен, обоснован и давно назрел, был реализован столь ограниченно и распространен сугубо на один вид административного наказания – штраф? Очевидно, что требуется универсальное решение по аналогии со статьей 64 УК РФ, а не долгое и мучительное «отвоевывание территории», оккупированной государственно-карательной системой.

В текущей же ситуации применительно к части 3.1 статьи 14.13 КоАП суд формально не вправе изменить безальтернативное наказание в виде дисквалификации на более мягкое (к примеру, на штраф) либо снизить срок дисквалификации ниже минимального предела в 6 месяцев, причем даже за такие нарушения (пусть и повторные), за которые применение подобного наказания выступает явно чрезмерной санкцией [14] .

Между тем КС РФ в отмеченных выше постановлениях, как можно судить из их буквального текста, в целом ориентировал законодателя на более гибкий подход при определении меры административной ответственности, предоставляющий возможность выбора административного наказания (как минимум из двух санкций), поскольку безальтернативность санкции не позволяет правоприменителю избрать ту меру административной ответственности, которая, не утрачивая своего предназначения, была бы наиболее соразмерна характеру совершенного административного правонарушения, степени вины нарушителя, наступившим последствиям, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административного наказания обстоятельствам (пункт 4.3 постановления от 25.02.2014 № 4-П, пункт 4.2 постановления от 17.01.2013 № 1-П).

В свете изложенных обстоятельств удивление вызывают «отказные» определения КС РФ, вынесенные в 2017 году, по обращениям о проверке конституционности части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ. Суд указал, что названные законоположения в системе действующего правового регулирования не противоречат Конституции РФ, поскольку повторность предполагает усиление ответственности, а соразмерность обеспечивается усмотрением в части срока дисквалификации и применением правил о малозначительности (определения от 06.06.2017 № 1167-О, от 27.06.2017 № 1218-О). При этом содержащаяся в отмеченных определениях КС РФ мотивировка, помимо прочего, диссонирует с ранее вынесенными определениями (от 03.07.2014 № 1552-О, от 23.04.2015 № 737-О) применительно к прежней редакции части 3 статьи 14.13 КоАП, где позиция о допустимости оспариваемой нормы строилась главным образом на закреплении альтернативности наказания (штраф или дисквалификация), которая была утрачена в новой редакции статьи 14.13 (часть 3.1) КоАП.

По-видимому, КС РФ посчитал поставленный вопрос чрезмерно частным и не требующим разрешения с учетом ранее высказанных правовых позиций, не приняв поступившие обращения к рассмотрению. Однако, по мнению научного и профессионального сообществ, обсуждаемая проблема заслуживает внимания со стороны органа конституционного правосудия с учетом очевидного дисбаланса правового регулирования, подлинного масштаба проблемы и маловероятности корректировки нормы самим федеральным законодателем, который, напомним, ввел часть 3.1 статьи 14.13 КоАП с безальтернативной строгой санкцией в конце 2015 года, т.е. существенно позднее формирования КС РФ своей позиции в 2013–2014 гг. и последовавших за ней изменениях в статью 4.1 КоАП.

Более того, отмеченные отказные определения КС РФ способны оказать неконструктивное влияние не только на законодателя (действия которого по сути одобрены), но и правоприменителя, который спровоцирован не озадачиваться «высокой материей» о конституционности и соразмерности применяемой нормы и реализовывать на практике формальный подход [15] .

4. Проблема применения нормы о малозначительности

Не будет преувеличением сказать, что подлинную жизнь статья 2.9 КоАП получила в арбитражных судах именно в делах об административной ответственности арбитражных управляющих. Пожалуй, сложно найти другой состав правонарушения, где бы указанная норма применялась или, по крайне мере, обсуждалась столь активно. Основной причиной этому стало стремление правоприменителя скорректировать таким образом не вполне качественные и гибкие положения статьи 14.13 КоАП.

При этом правила о малозначительности применяются в подавляющем большинстве случаев судом первой инстанции, значительно реже – судом апелляционной инстанции и практически никогда на стадии кассационного пересмотра, поскольку в силу пункта 18.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» [16] оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции [16] .

Отдельного внимания заслуживает вопрос о возможности применения статьи 2.9 КоАП на стадии возбуждения дела. Буквальное содержание данной нормы диктует скорее отрицательный ответ на поставленный вопрос, поскольку установить малозначительность вправе «судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении», к которым органы Росреестра не относятся применительно к частями 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП.

Однако применение правил о малозначительности на стадии возбуждения дела представляется весьма разумным, учитывая то, что органы Росреестра обладают исчерпывающей судебной статистикой о практике применения статьи 2.9 КоАП за те или иные нарушения, вполне могут спрогнозировать вероятный исход дела на стадии рассмотрения, а следовательно, способны выступать первоначальным фильтром, отсеивающим дела, в которых нарушения являются очевидно малозначительными, избегая тем самым возбуждения заведомо безосновательного производства по делу об административном правонарушении, передачи бесперспективного материала в арбитражный суд и возникновения судебных издержек у всех участников процесса, даже несмотря на то что при применении статьи 2.9 КоАП РФ судебные расходы не подлежат взысканию с административного органа, поскольку соответствующее решение не может расцениваться как судебный акт, принятый в пользу арбитражного управляющего [17] . Вместе с тем до появления официальных разъяснений на уровне Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) или внесения изменений непосредственно в КоАП вряд ли можно ожидать реализации данного подхода.

Анализ практики применения правил о малозначительности по делам о привлечении к административной ответственности арбитражных управляющих по частям 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП свидетельствует о ее неоднородности и противоречивости: при совершении сопоставимых нарушений в одних случаях суды освобождают от административной ответственности, а в других – применяют весьма суровое наказание, вплоть до дисквалификации [18, 19] .

При этом согласно устоявшемуся подходу (и его нужно признать правильным) признак повторности с квалификацией правонарушения по части 3.1 статьи 14.13 КоАП сам по себе не препятствует применению правил о малозначительности [20] .

Однако часто перед правоприменителем встает трудноразрешимая задача: как поступить, если арбитражный управляющий ранее был привлечен к административной ответственности и его нарушение не было признано малозначительным (по части 3 статьи 14.13 КоАП), а впоследствии им было совершено аналогичное или даже более грубое правонарушение, а значит, управляющего следует снова привлечь к ответственности, но уже по квалифицированному составу (по части 3.1 КоАП), однако единственно возможное наказание в виде дисквалификации выглядит явно чрезмерным [21] ?

Верховный Суд РФ, раскрывая понятие малозначительности, прямо не называет несоразмерность административного наказания основанием для применения статьи 2.9 КоАП, ориентируя лишь на характер совершенного правонарушения, роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий [22, 23] . Более конкретен КС РФ, который высказал общеобязательную правовую позицию, в соответствии с которой освобождение от административной ответственности путем признания правонарушения малозначительным во всех случаях , когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности наказания , предусмотренного конкретной статьей КоАП, характеру административного правонарушения, противоречило бы вытекающему из принципа справедливости принципу неотвратимости ответственности, а также целям административного наказания и не обеспечивало бы решение конституционно значимых задач законодательства об административных правонарушениях (пункт 4.2 постановления от 17.01.2013 № 1-П; пункт 2.2 определения от 29.05.2014 № 1013-О).

Надо сказать, что этот вывод, наряду с прочими, использован КС РФ для обоснования в 2013 году необходимости внедрения в административно-правовую материю института наказания «ниже низшего предела» для случаев, когда наказать нужно, но не так строго как закреплено в статье Особенной части КоАП. Между тем, как уже было описано выше, подобный «маневр» не был санкционирован КС РФ в 2017 году применительно к части 3.1 статьи 14.13 КоАП, в отношении которой, по мнению органа конституционного правосудия, соразмерность обеспечивается усмотрением в части срока дисквалификации и применением правил о малозначительности (определения от 06.06.2017 № 1167-О, от 27.06.2017 № 1218-О).Аналогичная позиция ранее уже высказывалась КС РФ применительно к иным составам административных правонарушений (определение от 16.07.2009 № 919-О-О).

Очевидно, что имеют место не вполне четкие и последовательные позиции по обсуждаемой проблеме со стороны как КС РФ, так и ВС РФ, которые не только не предлагает арбитражным судам адекватный инструмент для корректировки некачественной нормы, содержащейся в части 3.1 КоАП, но еще больше дезориентирует правоприменителя в части возможности применения малозначительности при несоразмерности административного наказания.

В итоге суды поставлены в ситуацию, при которой нужно сделать непростой (и в любом случае не идеальный) выбор между принципом соразмерности , предполагающим более взвешенный и вдумчивый подход при привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности, либо принципом неотвратимости наказания , предполагающим прямолинейное и формальное применение части 3.1 статьи 14.13 КоАП. Полагаю, не вызовет удивление констатация того факта, что второй подход превалирует. Вместе с тем нередко встречаются смелые и обстоятельные судебные акты, где обосновано применение правила о малозначительности со ссылкой, в том числе (и прежде всего), на несоразмерность наказания, предусмотренного частью 3.1 КоАП, содеянному [24] .

Отдельного внимания заслуживает предложенный практикой креативный, но здравый и сбалансированный подход к разрешению обсуждаемой проблемы, который заключается в переквалификации деяния с части 3.1 на часть 3 стати 14.13 КоАП несмотря на признак повторности со следующей мотивировкой: «применение к арбитражному управляющему санкции, установленной частью 3.1 статьи 14.13КоАП, не может быть признано обоснованным, поскольку, дисквалификация в профессиональной деятельности является исключительной мерой административного наказания, вменяемые арбитражному управляющему деяния являются малозначительными по отношению к санкции части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ» [25] .

С доктринальной точки зрения подобный подход, конечно, уязвим: деяние может признаваться малозначительным либо не признаваться таковым лишь в целом , а не по отношению к той или иной санкции; малозначительность – это общая оценка правоприменителем совокупности признаков противоправного деяния. Конечно, мы разделяем точку зрения о том, что несоразмерность наказания может явиться основанием для применения статьи 2.9, но лишь в качестве обстоятельства исключающего административную ответственность в целом, а не по отношению к квалифицированному составу, закрепленному в части 3.1 статьи 14.13 КоАП. Однако, занимая ответственную позицию, нужно признать, что следование строгой доктрине во избежание размывания сути категории «малозначительность» малопродуктивно в сложившейся ситуации, поскольку ни доктрина, ни высшие судебные инстанции, к сожалению, не предложили более приемлемого механизма корректировки некачественной деликтной нормы, а законодатель бездействует. Ведь по сути в рамках анализируемого «коктейля из малозначительности и переквалификации» правоприменитель, проявляя гибкость исходя обстоятельств конкретных дел, изменяет вид наказания на более мягкой, соблюдая при этом баланс между принципами соразмерности и неотвратимости наказания, на что ориентировал в том числе и КС РФ.

Более корректным с юридико-технической точки зрения выглядит переквалификация нарушений управляющего с части 3.1 на часть 3 статьи 14.13 КоАП без привлечения правил о малозначительности, а на основе непосредственного применения основных принципов (руководящих начал) административно-деликтного законодательства. Этот подход уже получил свое практическое выражение в отдельных судебных актах со следующей мотивировкой: «делая вывод о том, что применение в рассматриваемой ситуации санкции, предусмотренной частью 3.1 статьи 14.13 КоАП, является необоснованным, суд первой инстанции руководствовался разъяснениями, изложенными в пункте 56 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2012 № 35 …, и исходил из того, что доказательств существенности вменяемых арбитражному управляющему нарушений административным органом не представлено, при том что дисквалификация в профессиональной деятельности является исключительной мерой административного наказания» [26] .Обращает на себя внимание то, что суд первой инстанции по указанному делу, осуществляя переквалификацию, сослался на малозначительность деяния применительно к санкции части 3.1 статьи 14.13 [27] . Однако апелляционная инстанция, оставляя без изменения судебный акт первой инстанции, предпочла руководствоваться общими принципами и требованиями к применению административных наказаний без ссылок на правило о малозначительности.

5. Чрезмерно широкий перечень поводов к возбуждению дела

Описанные выше проблемы усугубляются чрезмерной широтой поводов к возбуждению в отношении управляющего дела об административном правонарушении, к числу которых в силу части 1 статьи 28.1 КоАП относятся: (1) непосредственное обнаружение правонарушения должностным лицом; (2) поступившие по подведомственности материалы; (3) сообщения и заявления физических и юридических лиц; (4) сообщения в СМИ; (5) заявления специальных субъектов: лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника – юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих.

Это приводит к следующим негативным последствиям:

— допускается преследование арбитражного управляющего по инициативе незаинтересованного лица;

— допускается преследование арбитражного управляющего в отсутствие нарушения чьих-либо прав, т.е. потерпевшего по делу;

— орган по контролю не связан событием правонарушения, указанным в обращении (материале), и, возбуждая производство по делу, руководствуясь статьей 28.7 КоАП, вправе принять решение о проведении административного расследования путем «сплошной проверки» деятельности управляющего в рамках той или иной процедуры банкротства в обход законодательства о госконтроле;

— допускается различная «степень активности» территориальных органов Росреестра;

— срок давности привлечения управляющего к административной ответственности беспрецедентно увеличен до 3 лет [28] .

Не секрет, что подобное регулирование стимулирует не всегда добросовестное давление на арбитражных управляющих со стороны отдельных кредиторов или иных лиц, чьи интересы расходятся с позицией управляющего в той или иной процедуре банкротства, путем направления многочисленных обращений в органы Росреестра, причем по любым фактам, порой не ограниченным конкретной процедурой, с единственной целью – добиться повторного привлечения к ответственности управляющего с его дисквалификацией, а также сменой в конкретном деле (делах) о банкротстве. В свою очередь органы по контролю независимо от фигуры и заинтересованности заявителя вынуждены осуществлять проверочные мероприятия, а выявив нарушение – составлять протокол и направлять материалы в суд, поскольку не могут самостоятельно применять правила о малозначительности.

Вряд ли подобную ситуацию можно признать нормальной. Выход из нее только один – кардинальное сокращение поводов к возбуждению дел, причем не только изъятие таких поводов как заявления и сообщения посторонних к делу о банкротстве физических и юридических лиц, а также сообщений в СМИ (как это было ранее до внесения изменений в КоАП Федеральным законом от 23.07.2013 № 202-ФЗ [29] ), а закрепление одного и единственного повода к возбуждению дела – признание судом незаконными действий (бездействия) арбитражного управляющего, которым должен быть установлен не только факт нарушения нормативных требований, но и прав, законных интересов конкретного лица. Напомним, что схожее положение уже существует применительно к статьям 14.9, 14.31, 14.31.1–14.31.33 КоАП, единственным поводом к возбуждению производства по которым является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства (часть 1.2 статьи 28.1 КоАП).

Предложенная мера позволила бы существенно снизить остроту обсуждаемых проблем и придать институту административной ответственности арбитражных управляющий подлинно эффективный характер. Попутно стоит задуматься об изменении правил о подсудности дел об административных правонарушениях арбитражных управляющих, которые в настоящее время рассматриваются совершенно автономно от дел о банкротстве, в рамках которого допущены те или иные нарушения. Кроме того, такие дела зачастую разрешаются судьями арбитражного суда, которые не погружены в проблематику банкротства (не из числа судей «банкротских составов»). Между тем применение бланкетных норм, содержащихся в частях 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП, возможно лишь в неразрывной связи с обширной системой регулятивных норм законодательства о банкротстве и с учетом внушительного объема судебно-арбитражной практики, которая не всегда отличается единством. Приведенные обстоятельства ставят вопрос о целесообразности рассмотрения дел о привлечении к ответственности арбитражного управляющего тем судом и тем судьей, который рассматривает соответствующее дело о банкротстве (подсудность по связи дел).

Таким образом, положения частей 3 и 3.1 статьи 14.13 КоАП в их системной взаимосвязи с иными положениями административно-деликтного законодательства и законодательства о банкротстве представляют собой пример крайне неудачной нормативной практики, а потому нуждаются в корректировке в следующих ключевых направлениях:

— отказ от бланкетной конструкции деликтных норм и закрепление системы составов, которые бы должным образом дифференцировали правонарушения и наказания за них;

— закрепление альтернативных санкций с широкой вилкой по всем составам административных правонарушений арбитражных управляющих либо возможности назначения наказаний с выходом за пределы санкций, указанных в статьях Особенной части КоАП;

— сохранение дисквалификации лишь за грубые и систематические нарушения, а также нарушения, повлекшие причинение убытков;

— закрепление в качестве единственного повода для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего: признание незаконными его действий (бездействия) арбитражным судом по требованию заинтересованного лица, чьи права нарушены;

— закрепление подсудности дел об административных правонарушениях, совершенных арбитражными управляющими, по связи с соответствующим делом о банкротстве.

К сожалению, на сегодняшний день законодатель весьма узко подходит к разрешению поднятых проблем: на рассмотрение в Государственную Думу Правительством России внесен законопроект №295382-7 [30] , который ограничивается дифференциацией (смягчением) административной ответственности финансовых управляющих – арбитражных управляющий в дела о банкротстве граждан. Однако профессиональное сообщество вполне может мобилизовать свои усилия, чтобы донести до законодателя подлинный масштаб проблемы и призвать к ее комплексному урегулированию.

В разрешение возникшей проблемы вполне мог бы вмешаться КС РФ, учитывая ту значительную роль, которую он сыграл в корректировке административно-деликтного законодательства. Однако для того, чтобы быть услышанным, профессиональному сообществу управляющих, по-видимому, придется принести еще не одну сакральную жертву

Временной мерой адаптации анализируемых некачественных норм могли бы быть разъяснения ВС РФ в рамках постановления пленума или обзора практики разрешения дел об административной ответственности арбитражных управляющих.

Похожие статьи:

  • Гражданский кодекс ст318 Статья 318 ГК РФ. Увеличение сумм, выплачиваемых на содержание гражданина Новая редакция Ст. 318 ГК РФ Если иное не предусмотрено законом, сумма, выплачиваемая по денежному обязательству непосредственно на содержание гражданина, в том числе в возмещение […]
  • Статья 82 44 фз ООО указало в заявке предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера следующие товары: - продукция мясная пищевая прочая (10.13.15.190); - […]
  • Купить земельный участок на ярославском шоссе Участки в дачных поселках по Ярославскому шоссе Дмитровское 87 км Ярославское 85 км Стоимость за сотку Ярославское 82 км Дмитровское 85 км Стоимость за сотку Ярославское 75 км Стоимость за сотку от 10000 рублей Ярославское 75 км Стоимость за […]
  • Увольнение сотрудника овд по состоянию здоровья Увольнение из ОВД по состоянию здоровья Я сотрудник полиции, достиг предельного возраста. Ежегодно прохожу ВВК на продление. В этом году проявились заболевания, по которым буду признан не годным к службе. В этом случае возможно увольнение по состоянию […]
  • Статьей 82 ук рф Статья 82. Отсрочка отбывания наказания 1. Беременной женщине, женщине, имеющей ребенка в возрасте до четырнадцати лет, мужчине, имеющему ребенка в возрасте до четырнадцати лет и являющемуся единственным родителем, кроме лиц, которым назначено наказание в […]
  • Иск по долгу по расписке Иск по долгу по расписке В Куйбышевский районный суд г. Омска Истец: Б., проживающий: Омская область, г. . . Ответчик: И., проживающий: г. Омск, ул. Лермонтова/Куйбышева, д. . кв. . цена иска: 82 353 рубля 91 копейки Исковое заявление о взыскании долга по […]
  • Гаражные кооперативы керчи В Керчи хозяева гаражного кооператива заплатят 110 тыс рублей штрафа за свалку В Керчи в одном из гаражных кооперативов выявили места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов. Об этом сообщает пресс-служба Министерства экологии и […]
  • Мировой суд 84 гомска Мировой суд 84 гомска П О С Т А Н О В Л Е Н И Е г. Омск 07 марта 2014 года Исполняющий обязанности Мирового судьи судебного участка № 82 Советского судебного района в городе Омске, Мировой судья судебного участка № 84 Советского судебного района в городе […]