Сообщество юристов

Сообщество юристов

Сборник статей

Административное дело доктринальный подход

Интегративный подход к пониманию административного процесса в России. Статьи по предмету Административное право

ИНТЕГРАТИВНЫЙ ПОДХОД К ПОНИМАНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ

А.И. СТАХОВ

Оценивая научную и учебную административно-правовую литературу, можно сделать вывод о том, что до настоящего времени в Российской Федерации среди ученых-юристов не выработана единая система доктринальных подходов к пониманию природы, структуры, а также специфики содержания отечественного административного процесса.

Одни ученые, несмотря на различия в подходах к пониманию структуры административного процесса, сходятся к отождествлению его с юридической формой реализации исполнительной власти. При избранном подходе природа административного процесса раскрывается через такие специальные категории, как «управленческие дела» и «органы государственного управления». Соответственно, в качестве административного процесса в данном случае рассматривается лишь деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в управленческой сфере . Как следствие, по меткому замечанию А.Б. Зеленцова, все попытки отдельных представителей управленческого подхода включить суд в число субъектов административного процесса исходя из базовых принципов управленческой концепции и без опоры на конструкции более общего абстрактного порядка, противоречат логике этой концепции .
———————————
См., напр.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 14.
См.: Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. N 12. С. 4.

Другие исследователи отождествляют административный процесс с административным судопроизводством , которое в ст. 118 Конституции РФ выделяется в качестве самостоятельной юридической формы реализации судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Следуя логике обозначенного подхода, очевидно, что выделение административного судопроизводства в структуре управленческого процесса, ограниченного разрешением управленческих дел в сфере реализации исполнительной власти, представляется несостоятельным. В то же время отождествление административного процесса с судебной деятельностью в отрыве от деятельности органов исполнительной власти также видится неоправданным.
———————————
См., напр.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж. 1998. С. 44 — 45.

По справедливой оценке П.И. Кононова, в ходе административного судопроизводства рассматриваются дела, возникающие из административных дел, которые либо уже были разрешены административно-публичными органами (их должностными лицами) полностью либо частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для их последующего разрешения в рамках соответствующих судебных дел .
———————————
Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: Учебник для бакалавров. М., 2014. С. 403.

Из анализа ст. 29.1 — 30.19 КоАП РФ, ст. 189 — 216 АПК РФ и ст. 245 — 261.8 ГПК РФ следует добавить, что административные дела, возбуждаемые либо рассмотренные по существу административно-публичным органом, но поступившие в суд для последующего разрешения, рассматриваются по существу судебными органами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, производства по делам об административной ответственности, производства по делам об оспаривании актов административных органов, а также производства по иным категориям дел, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Разрешая такого рода юридические дела, суд проводит оценку определенных результатов административной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, пересматривает решения, принятые указанными органами и их должностными лицами по возбуждению или рассмотрению соответствующих административных дел. Учитывая специфику выделяемой категории юридических дел, их можно назвать судебно-административными делами, тем самым отграничивая от гражданских, уголовных и административных дел.
Кроме того, следует обратить внимание, что в соответствии с действующим законодательством ряд административных дел, традиционно рассматриваемых учеными-юристами в качестве предмета административного процесса, уполномочены возбуждать, а также рассматривать по существу органы местного самоуправления и их должностные лица, в т.ч. административные дела, связанные с реализацией государственных (административных) полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что органы местного самоуправления и их должностные лица наделяются административными полномочиями такого рода в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», КоАП РФ, некоторых других федеральных законов. Например, должностные лица органов местного самоуправления могут наделяться полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях , административным делам, связанным с региональным государственным контролем и надзором , административным делам, разрешаемым в рамках государственных полномочий, переданных Российской Федерации или субъектом Российской Федерации . В установленных законом случаях административные дела, возбуждаемые или рассматриваемые по существу органами местного самоуправления и их должностными лицами, также проходят оценку судебных органов.
———————————
См. ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ.
См. ч. 3 ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
См. гл. 4 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вскрытая взаимосвязь деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и органов судебной власти по разрешению административных и судебно-административных дел обусловливает необходимость поиска интегративного подхода к пониманию отечественного административного процесса.
К слову, интегративный подход, по сути, применяется в определении отечественного уголовного процесса, поскольку данный вид государственной деятельности, связанный с разрешением уголовных дел, рассматривается в учебной литературе и научных трудах как комплекс действий правоохранительных органов исполнительной власти, уполномоченных возбуждать уголовное дело и судебных органов, уполномоченных разрешить уголовное дело по существу.
Интегративный подход к пониманию административного процесса проявляется в законодательстве отдельных зарубежных стран. К примеру, Административно-процессуальный закон Латвии, принятый 25.10.2001 , признает в качестве обязательных субъектов административного процесса как несудебные органы, именуемые учреждениями, так и судебные органы. При таком подходе в ст. 103 названного Закона административный процесс в суде понимается, по сути, как «контроль суда за правомерностью и обоснованностью изданного учреждением административного акта или фактического действия учреждения, а также выяснение публично-правовых обязанностей или прав лица».
———————————
См.: Сборник законодательных актов по административной юстиции. Ташкент, 2013. С. 299 — 398.

Интегративный подход к пониманию административного процесса в Российской Федерации, учитывая специфику отечественного законодательства, можно построить на следующих исходных положениях (началах):
1) административный процесс — взаимосвязанная деятельность публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), а также судебных органов, направленная на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;
2) административный процесс — совокупность документально оформляемых, последовательных, образующих замкнутый цикл действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках различных категорий административных и судебно-административных дел;
3) административный процесс — деятельность публичной администрации и судебных органов, регламентированная нормами административно-процессуального законодательства.
Первое исходное положение позволяет в качестве обязательных субъектов административного процесса рассматривать органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также судебные органы. Административно-процессуальные действия перечисленных органов и их должностных лиц обладают единой целевой направленностью, т.к. обеспечивают исполнение норм отечественного законодательства иными участниками публичных правоотношений, в т.ч., например, обеспечивают исполнение физическими лицами и организациями норм налогового, банковского, бюджетного, земельного, других отраслей федерального законодательства.
Второе исходное положение раскрывает последовательный, цикличный характер административно-процессуальных действий и решений публичной администрации, а также судебных органов в рамках того или иного административного либо судебно-административного дела. По сути, данное положение подчеркивает связь указанных действий и решений с применением административно-правовых мер, предусмотренных действующим законодательством, а также необходимость документального оформления таких действий и решений.
В данном контексте под административно-правовой мерой предлагается понимать формально определенные в законе или ином нормативном правовом акте Российской Федерации унифицированные способы и приемы обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемые публичной администрацией, а также судебными органами в отношении иных участников административных правоотношений. Сегодня в отечественной административно-правовой доктрине и административном законодательстве термин «мера» применяется, как правило, для обозначения систематизированных административно-правовых форм принудительного воздействия (меры административного принуждения , меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях , меры принудительного исполнения , меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки и др.). Кроме того, из анализа действующего федерального законодательства можно выделить ряд несистематизированных до настоящего времени административно-правовых мер, которые не связаны с государственным принуждением, но активно применяются публичной администрацией в отношении иных участников административных правоотношений. Например, разрешительные, регистрационные и удостоверительные меры . В европейских странах , а также трудах отдельных отечественных ученых через понятие «мера» раскрывается специфика содержания административного акта .
———————————
См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 265 — 269.
См.: ст. 27.1 КоАП РФ.
См.: ст. 68 ФЗ от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
См.: ст. 17 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249 (с посл. изм. и дополн.).
См., напр.: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594 (с посл. изм. и дополн.); ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140 (с посл. изм. и дополн.) и др.
См., напр., Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам по вопросам административного права N (77) 31 и N (84) 15.
См., напр.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М., 2009. С. 408.

Следуя предложенному подходу, под административным делом логично понимать совокупность вопросов, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл документально оформляемых последовательных действий и решений публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц) по применению административно-правовых мер.
Соответственно, судебно-административное дело — совокупность вопросов, связанных с конкретной фактической ситуацией, на основании и в соответствии с которой реализуется замкнутый цикл документально оформляемых последовательных действий и решений суда по применению административно-правовых мер.
Третье положение, по сути, раскрывает механизм нормативного правового регулирования административно-процессуальной деятельности публичной администрации и судебных органов. При отсутствии законодательного определения административно-процессуального законодательства следует отметить, что нормы данного законодательства в соответствии со ст. 72 Конституции РФ устанавливаются как Российской Федерацией, так и субъектами Российской Федерации. Главной особенностью административно-процессуальных норм является то, что они определяют границы, структуру и алгоритм действий и решений публичной администрации, а также судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках административного или судебно-административного дела.
Устанавливая границы применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства, с одной стороны, определяют пределы реализации властных полномочий, действий и решений публичной администрации и судебных органов по административным и судебно-административным делам, в т.ч. пределы реализации дискретных полномочий, связанных с административным усмотрением. Например, административно-процессуальные нормы определяют пределы реализации властных полномочий публичной администрации по применению разрешительных, регистрационных и удостоверительных мер, а также мер административного принуждения, в т.ч. по применению мер административной ответственности, мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ. С другой стороны, нормы административно-процессуального законодательства определяют права, обязанности и законные интересы иных участников регулируемых отношений, которые реализуются в рамках административного или судебно-административного дела. Например, административно-процессуальное право определяет права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, реализуемые в рамках различных категорий дел о государственной регистрации актов, прав, объектов.
Определяя структуру применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства формально выделяют фазы (стадии) замкнутого цикла действий и решений публичной администрации и судебных органов по административному или судебно-административному делу. Например, указанные нормы объединяют в замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, а также судов, выделяя ряд взаимосвязанных типичных этапов или стадий прохождения административного или судебно-административного дела (как правило, это возбуждение дела, рассмотрение дела, исполнение решения, принятого по делу). Например, данные нормы образуют цикл действий и решений публичной администрации по делу о выдаче лицензии, делам о регистрации актов гражданского состояния, делу об административном правонарушении, цикл действий и решений арбитражного суда по разрешению дела об оспаривании акта административного органа о привлечении к административной ответственности и др.
Задавая алгоритм применения административно-правовых мер, нормы административно-процессуального законодательства формально определяют целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений публичной администрации, судебных органов по административному или судебно-административному делу. Например, данные нормы определяют целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий публичной администрации по делам о государственной регистрации актов, документов, прав, объектов; целенаправленность, срочность, последовательность и порядок оформления действий и решений судебного органа по разрешению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
По сути, нормы административно-процессуального законодательства, регламентирующие действия и решения публичной администрации и судебных органов в рамках административного или судебно-административного дела, образуют разнообразные юридические процедуры. Такие юридические процедуры соотносимо с разрешаемой категорией дел можно подразделить на административные и судебно-административные.
В данном контексте административную процедуру предлагается рассматривать в качестве системы административно-процессуальных норм, определяющих целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений публичной администрации по применению административно-правовых мер в рамках установленной законом категории административных дел.
Соответственно, под судебно-административной процедурой предлагается понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений судебных органов по применению административно-правовых мер в рамках установленной законом категории судебно-административных дел.
Оценивая отечественное административно-процессуальное законодательство с позиции предложенного подхода, в его структуре можно выделить:
1) административно-процессуальные законы. Например, к административно-процессуальным законам можно отнести КоАП РФ, Федеральные законы «Об исполнительном производстве», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др. Судебно-административные процедуры в настоящее время закреплены в АПК РФ и ГПК РФ;
2) административно-процессуальные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве административно-процессуальных подзаконных нормативных правовых актов можно рассматривать многочисленные приказы федеральных органов исполнительной власти об утверждении административных регламентов исполнения государственных функций, а также приказы об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг.
Обобщив выдвинутые и охарактеризованные подходы к пониманию административного процесса, можно сделать вывод, что современный административный процесс в России представляет собой комплексную государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией и судебными органами в рамках административных и судебно-административных дел в соответствии с юридическими процедурами, закрепленными в сформировавшемся административно-процессуальном законодательстве (административными и судебно-административными процедурами).
Соответственно, с позиции предложенного интегративного подхода к пониманию современного административного процесса можно говорить о двух основных его видах:
— исполнительный административный процесс;
— судебный административный процесс.
Исполнительный административный процесс в исходном понимании можно определить как государственную деятельность, осуществляемую публичной администрацией (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления) в рамках административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве административными процедурами.
Судебно-административный процесс предлагается рассматривать как деятельность, осуществляемую судебными органами в рамках судебно-административных дел в соответствии с закрепленными в административно-процессуальном законодательстве судебно-административными процедурами.
В структуре исполнительного административного процесса логично выделить, к примеру, административно-юрисдикционное производство; производство по делам об административном санкционировании; производство по делам о предоставлении публичных благ; производство по делам о внесудебном разрешении административных споров и др.
В структуре судебного административного процесса уместно выделить: судебно-административное производство по разрешению административных споров, судебно-административное производство по делам о привлечении к административной ответственности, судебно-административные производства по другим категориям дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Предложенный интегративный подход к пониманию административного процесса в России является небесспорным, требует дальнейшей терминологической доработки, но в целом позволяет решить как минимум три основные задачи административно-правовой науки и практики:
1) научно обосновать, выделить и структурировать административно-процессуальное право в качестве самостоятельной отрасли системы права РФ;
2) обеспечить единообразие в понимании учеными, законодателем и правоприменителем административно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность публичной администрации и судов;
3) определить научно обоснованные направления и основные этапы систематизации, кодификации и гармонизации сформировавшегося в настоящее время административно-процессуального законодательства.
Следуя интегративному подходу к пониманию отечественного административного процесса, будет логичным разграничить административное и административно-процессуальное законодательство, а также определить исходные начала дальнейшего развития, систематизации и гармонизации данных видов публичного законодательства посредством принятия двух кодифицированных концептуальных Федеральных законов — «Об основах административного законодательства в Российской Федерации» и «Об основах административно-процессуального законодательства в Российской Федерации».
Основными этапами систематизации, кодификации и гармонизации административно-процессуального законодательства, регламентирующего исполнительный административный процесс, могут стать модернизация КоАП РФ, гармонизация законодательства об административных правонарушениях с законодательством по контролю и надзору, систематизация и кодификация разрешительных, регистрационных и удостоверительных процедур.
Назревшим этапом систематизации, кодификации и гармонизации административно-процессуального законодательства, регламентирующего судебный административный процесс, является принятие Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», внесенного Президентом РФ на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2013 г. Названный Закон должен стать правовым фундаментом судебного административного процесса в России, закрепить унифицированные судебно-административные процедуры разрешения административных споров, систематизировать судебно-административные процедуры разрешения дел о привлечении к административной ответственности, а также процедуры судебного разрешения иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Литература

1. Административное право России: Учебник для бакалавров / Под ред. А.И. Стахова, П.И. Кононова. М., 2014. С. 403.
2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 265 — 269.
3. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 14.
4. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М., 2009. С. 408.
5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 44 — 45.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

1. Доктринальные подходы к содержанию понятия «административный спор». Административный спор и административная юстиция

Административное право — противоречивая и сложная для понимания отрасль законодательства. В течение многих лет, как отмечает Ю.Н. Старилов административно-процессуальное законодательство и административный процесс — предмет множества дискуссий. Их результаты до настоящего времени так не стали «единой платформой» для развития адекватной и качественной системы правового регулирования в сфере административного управления [69, с. 63].

Рассмотрение административных споров как института административного права и как элемента административной юстиции следует начать с изучения сложившихся доктринальных подходов.

По примеру Д. Ю. Щепкина[97] для понимания лингвистического смысла исследуемого явления необходимо обратимся к словарям русского языка. В. И. Даль понимает под спором «словесное состязанье, устное или письменное прение, где каждая сторона, опровергая мнение противника, отстаивает свое» [31]. Более современное толкование представлено Ожеговым С.И., который определил административно-правовой спор как разногласие между субъектами административно-правовых отношений, при этом оно обязательно урегулировано нормами административного права. Яркой особенностью такого разногласия является тот факт, что оно — результат реализации органами государственной власти своих полномочий [51].

Термин административное судопроизводство закреплен в ст. 118 Конституции РФ наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством[1]. В своем постановлении от 17.03.2009 N 5-П [107] Конституционный Суд РФ разъяснил, что «по смыслу данной статьи во взаимосвязи со статьей 10 Конституции Российской Федерации, именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве, в том числе по делам, возникающим из налоговых правоотношений, что, в свою очередь, означает недопустимость преодоления вынесенного судом решения посредством юрисдикционного акта административного органа». Исходя из изложенного и принимая во внимание точку зрения Конституционного Суда РФ[108] по вопросу соотношения понятий «судопроизводство» и «правосудие» (применительно к гражданскому судопроизводству) можно сделать вывод, что основная цель административного судопроизводства — осуществление правосудия, разрешение конкретного административного спора.

С точки зрения таких авторов как Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. понятие административная юстиция является синонимом административного судопроизводства: «судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией (или административным судопроизводством), реже правосудием по административным делам»[25]. При этом выделяют характерные черты административной юстиции (административного производства):

ь Наличие спора о праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления.

ь Разрешение административно-правового спора в рамках осуществления правосудия

ь Главная цель административной юстиции — правовая защита субъективных публичных прав граждан

ь Существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица)

ь Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

ь Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство.

Таким образом, административно-правовой спор рассматривается указанными авторами как юридический конфликт (или юридическая коллизия), возникшая между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Поскольку особо отмечается, что административно-правовые споры разрешаются только судами общей юрисдикции и арбитражными судами, делается вывод, что судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора.

Ю. Н. Старилов, которого считают одним из самых последовательных сторонников скорейшей реализации в полном объеме ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, утверждает, что административное судопроизводство есть ничто иное, как порядок рассмотрения и разрешения административных дел судом[66, с. 7]. При этом административные дела приравниваются им к административно-правовым спорам.

Похожей позиции придерживаются Квятковский А.В. и Зайцев С.А. [40]: «современное административное судопроизводство и наличие заявление как его процессуальное средства, обусловлено суждением о том, что в порядке судебного контроля суды осуществляют в первую очередь проверку законности управленческих действий (бездействия) органа исполнительной власти, путем разрешения административно-правового спора».

Такой подход к определению понятия административный спор, по сути, приравнивает его к понятию административное дело и рассматривает как предмет административной юстиции и административного судопроизводства.

Существует и другие точки зрения, согласно которым административное судопроизводство — это административный процесс [92], административный процесс — это форма правосудия по административным делам[50, с. 17].

По мнению В. Н. Андриянова [21, с. 521], наиболее обоснованным является подход тех ученых, которые понимают административный процесс как процессуальную форму деятельности судов (органов юстиции) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений), иначе говоря, рассматривающих и определяющих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

А. Б. Зеленцов, рассматривая административную юстицию в широком смысле слова как судебное административное право, понимает под ней юрисдикционный механизм разрешения административно-правовых споров [38, с. 34].

Отмечается, что легального определения «административное судопроизводство» в законодательстве Российской федерации не существует. Оно не раскрыто и во вступившем в законную силу в 2015 году КАС РФ[10]. В связи, с чем интерпретация данного понятия остается предметом острых дискуссий, многолетних научных исследований ученых-административистов.

С учетом вступившего в действие КАС РФ под административным судопроизводством понимается судебная деятельность по рассмотрению административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Понятие административный спор законодателем в КАС РФ введено (например, пункт 3 статьи 4 говорит, что «если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка), однако отсутствует его легальное определение.

Исходя из комплексного анализа 1 раздела КАС РФ можно сделать вывод, что в рамках данного законодательного акта понятия административный спор и административное дело — синонимы, и являются предметом административного судопроизводства.

Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре (Бакурова Н.Н.)

Дата размещения статьи: 28.04.2016

На разных этапах развития административного права вопросы содержания и структуры административного процесса в той или иной степени исследовались такими учеными, как А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Кузьмичева, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, А.С. Дугенец, Ю.А. Тихомиров, Б.В. Россинский, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, А.А. Демин. Однако в теории административного права не сложилось единого подхода к определению понятия «административный процесс». Одни ученые-административисты придерживаются широкой трактовки указанного понятия и понимают под ним многообразное явление, охватывающее реализацию норм материального административного права. Другие сводят административный процесс к деятельности государственных органов по рассмотрению и разрешению споров в сфере государственного управления с применением мер административного принуждения. Третьи полагают, что административный процесс представляет собой деятельность суда по реализации норм административного процессуального права.
Зарубежный опыт подхода к определению рассматриваемого понятия также не является единообразным .
———————————
См., например, анализ доктринальных подходов к пониманию административного процесса, его содержательного наполнения в Украине: Коломоец Т.А. Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 53 — 57.

Придерживаясь «широкого» подхода к содержательному наполнению административного процесса, остановимся на характеристике его структурной составляющей.
Исходя из широкого понимания административного процесса, под ним понимается деятельность компетентных органов и должностных лиц по реализации материальных норм административного права, которая в зависимости от наличия или отсутствия спора и, соответственно, необходимости его разрешения подразделяется на два вида. Первый из них не связан с наличием спора, необходимостью его разрешения, носит название административной процедурной деятельности, или, согласно теории о том, что процесс — это совокупность производств, административно-процедурного производства. Второй вид связан с наличием спора, с необходимостью его разрешения и традиционно называется административной юрисдикционной деятельностью, или административно-процедурным производством.
Каждый из названных видов административной процессуальной деятельности (административных производств), в свою очередь, также подразделяется на виды (подвиды), которым присущи свои признаки, особенности. Однако, учитывая соотношение «целое — часть» и принадлежность отдельных видов производств к целому (административному процессу), они обладают общими чертами, их объединяющими.
К общим чертам, присущим любому виду административной процессуальной деятельности (административному производству), относятся:
— в основе — публичный интерес;
— деятельность осуществляется в сфере государственного управления и, как правило, в связи и по поводу реализации исполнительной власти;
— она направлена на реализацию прав и законных интересов граждан и организаций либо на соблюдение ими юридических обязанностей в сфере государственного управления;
— осуществляется компетентными органами и должностными лицами;
— строго регламентирована и производится на основе норм административного права;
— является формализованной;
— имеет стадийный характер;
— основанием начала деятельности и ее окончания является юридический факт;
— направлена на достижение соответствующего результата (что, на наш взгляд, аргументирует уместность применения термина «производство»);
— фиксация действий, относящихся к производству соответствующего результата, производится в документах, которые составляют индивидуальное дело.
Все указанные выше общие черты присущи административной процессуальной деятельности и процедурного, и юрисдикционного характера.
В то же время административное процедурное и административное юрисдикционное производство отличают родовые черты.
Так, для административной процедурной деятельности характерны следующие из них:
— поводом для ее начала является выразившаяся вовне воля субъекта права реализовать принадлежащие ему права и законные интересы либо исполнить юридическую обязанность;
— инициатива возникновения административного правоотношения исходит от гражданина или организации;
— целью деятельности является реализация прав и законных интересов граждан и организаций, содействие в выполнении ими юридических обязанностей;
— производится на основе административных правовых норм, имеющих регулятивный характер;
— властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на удовлетворение законного интереса гражданина, организации;
— правовая оценка поведения участников административного правоотношения, как правило, не дается;
— в процессе деятельности отсутствует необходимость применения мер государственного принуждения, поскольку речь не идет о совершении правонарушения или дисциплинарного проступка государственного служащего.
Под административной юрисдикционной деятельностью традиционно понимается часть административной процессуальной деятельности, содержанием которой является рассмотрение дела о правонарушении (дисциплинарном проступке государственного служащего), разрешение правового спора по существу и принятие решения по делу. В то же время в процессе указанного вида деятельности не только разрешается юридическое дело, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей санкции , но и оказывается правовая защита нарушенных публичных интересов.
———————————
Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 4.

Характеризуя родовые черты административной юрисдикционной деятельности, следует сказать о том, что:
— поводом для начала административной юрисдикционной деятельности является нарушение нормы права либо невыполнение юридической обязанности;
— инициатива возникновения административного правоотношения, как правило, исходит от публичного органа и не зависит от волеизъявления лица, которое нарушило норму права или не исполнило юридическую обязанность;
— целью деятельности является защита публичного интереса;
— административным правовым нормам, регулирующим данный вид деятельности, присущ охранительный характер;
— властным органом (должностным лицом), как правило, дается правовая оценка поведения участников административного правоотношения;
— в процессе юрисдикционной деятельности необходимо выявить наличие или отсутствие юридического состава правонарушения (дисциплинарного проступка);
— властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на защиту публичного интереса;
— властный орган вправе применять меры государственного принуждения.
В свою очередь, административное процедурное и административное юрисдикционное производство подразделяются на ряд видов (подвидов). Административное процедурное производство в зависимости от сферы реализации соответствующих прав граждан, организаций, выполнения ими юридических обязанностей традиционно подразделяется на лицензионно-разрешительное, регистрационное производство и такое, что связано с принятием правовых актов управления. Каждый из названных видов административных производств, помимо общих признаков, присущих всем видам административной процессуальной деятельности в целом, родовых признаков, свойственных административной процедурной деятельности, характеризуется наличием видовых признаков-особенностей, которые характерны для каждого из названных видов административной процедурной деятельности в отдельности и обусловлены спецификой сферы реализации соответствующих прав граждан, организаций, выполнения ими юридических обязанностей и, как производной от этого, особенностями административного правового регулирования тех или иных общественных отношений, специальным поводом возникновения административных правоотношений, их предметом, компетенцией субъектов государственного управления, формами и методами их деятельности.
Так, лицензионно-разрешительному производству в связи с осуществлением лицензирования присущи такие видовые качества:
— поводом для его начала является обращение в виде заявления соискателя лицензии (юридического лица или индивидуального предпринимателя) в лицензирующий федеральный орган исполнительной власти или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование;
— предметом обращения в лицензирующий орган является предоставление, переоформление лицензий, продление срока действия лицензий, осуществление лицензионного контроля, приостановление, возобновление, прекращение действия, аннулирование лицензий, формирование и ведение реестра лицензий, предоставление информации по вопросам лицензирования;
— инициатива возникновения административного правоотношения по поводу лицензирования отдельного вида деятельности исходит от юридического лица, индивидуального предпринимателя;
— целью деятельности лицензирующего органа является реализация прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
— регулятивный характер административных правовых норм, регулирующих вопросы лицензирования и получения соответствующих разрешений;
— властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на удовлетворение законного интереса юридического лица, индивидуального предпринимателя, например о предоставлении лицензии;
— правовая оценка поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя, обратившихся в компетентный орган по вопросу лицензирования, как правило, не дается;
— документы, касающиеся вопросов лицензирования, формируются в лицензионное дело, их перечень регламентирован Законом .
———————————
Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // РГ. 2011. 6 мая. N 97.

Регистрационное производство и производство по принятию правовых актов управления имеют свои особенности, что обусловлено спецификой административных правоотношений, административным законодательством в указанных областях.
Административная юрисдикционная деятельность характеризуется рассмотрением дела о правонарушении, правовым спором, принятием решения по нему и традиционно подразделяется на следующие виды: дисциплинарное производство в отношении государственного служащего; производство по жалобам; производство по делу об административном правонарушении. Каждому из названных видов производств также присущи видовые признаки в зависимости от сферы государственного управления, повода (основания) возникновения и характера административных правоотношений, административного правового статуса субъектов правоотношений, компетенции властного органа, разрешающего дело, вида решения по делу, применяемых мер государственного принуждения и иных. В то же время, как было сказано выше, нельзя ограничивать административную юрисдикцию вынесением решения по делу, применением закона к юридическим конфликтам и принятием по ним правовых актов , будь то судом, будь то органом исполнительной власти, иным публичным органом. Принятое решение должно быть исполнено. Юридическая санкция способна выполнить свою социальную функцию тогда, когда она исполнена и виновный претерпел установленные в ней правоограничения .
———————————
См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 278 — 288.
См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 11 — 12.
Шергин А.П. Указ. соч. С. 116.

Деятельность по исполнению принятого юрисдикционным органом (должностным лицом) решения может рассматриваться в двух аспектах: а) как одни из этапов производства по делу — обязательный, заключительный (например, в производстве по делу об административном правонарушении ); б) в качестве самостоятельного вида административной юрисдикционной деятельности уполномоченного компетентного органа по принудительному исполнению судебных и иных актов .
———————————
См., напр.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении: содержание и социально-правовое значение стадии // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 2 — 11. См. также: Старостин С.А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. N 3.
См., напр.: Цуканов Н.Н. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. N 10.

И в первом, и во втором случае такая деятельность по реализации правоприменительного акта о разрешении конфликта принудительно принимает форму исполнительного производства, которому, с одной стороны, присущи общие черты административной процессуальной деятельности, родовые черты с отдельными изъятиями (особенностями); с другой стороны, ей свойственны видовые характеристики собственно исполнительного производства, отличающие этот вид (подвид) административной юрисдикционной деятельности от иных, поставленных в один ряд административных юрисдикционных производств.
Представляется, что административную юрисдикцию можно рассматривать как в широком смысле, так и в узком. В узком смысле она представляет собой рассмотрение и разрешение дела о правонарушении (дисциплинарном проступке государственного служащего). В широком — охватывает все виды и стадии деятельности, связанной не только с дисциплинарным проступком государственного служащего, жалобой гражданина и производством по делу об административном правонарушении, но и с принудительным исполнением актов правосудия и иных актов и документов. Например, это могут быть нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов или их нотариально удостоверенные копии, удостоверения, выдаваемые комиссиями по трудовым спорам, акты Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации о взыскании денежных средств с должника-гражданина, индивидуального предпринимателя в установленных Законом случаях и др. .
———————————
См.: Ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // РГ. 2007. 6 октября. N 223.

В этой связи представляется возможным рассматривать исполнительное производство не только в качестве заключительной стадии производства по делу об административном правонарушении, но и как самостоятельный вид административного юрисдикционного производства. Основаниями для такого вывода является наличие в деятельности по исполнению судебных и иных актов принудительно всех тех характерных признаков, что присущи административной процессуальной деятельности в целом (общих признаков), с определенным изъятиями (особенностями) тех, что свойственны административной юрисдикционной деятельности (родовых признаков), а также специфических черт, что отличают исполнительное производство от иных видов административных юрисдикционных производств (видовых признаков).
Итак, характеризуя общие черты исполнительного производства как части административного процесса, следует отметить:
— что в основе исполнительного производства — публичный интерес;
— деятельность по исполнению исполнительного документа принудительно осуществляется в сфере государственного управления и непосредственно направлена на реализацию исполнительной власти;
— исполнительное производство позволяет реализовать права и законные интересы граждан и организаций в сфере государственного управления согласно исполнительному документу;
— исполнительное производство осуществляется компетентными органами и должностными лицами;
— оно строго регламентировано и производится преимущественно на основе норм административного права;
— оно является формализованным;
— имеет стадийный характер;
— основанием начала исполнительно производства и его окончания является юридический факт;
— исполнительное производство имеет целью исполнение исполнительных документов, перечень которых содержится в ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве»;
— фиксация юридически значимых действий, относящихся к исполнительному производству, отражается в документах, материалах исполнительного производства, которые формируются, аккумулируются в связи и по поводу исполнения каждого исполнительного документа, составляют индивидуальное дело.
Родовые черты исполнительного производства характеризуют его в качестве административного юрисдикционного производства. К ним относятся:
— целью исполнительного производства является защита публичного интереса;
— поводом для начала исполнительного производства является поступление исполнительного документа в орган, осуществляющий исполнение юрисдикционного акта принудительно;
— инициатива возникновения административного правоотношения в исполнительном производстве исходит либо от публичного органа, либо от гражданина, организации, заинтересованных в исполнении соответствующего исполнительного документа, и не зависит от волеизъявления лица, которое изначально нарушило норму права, не исполнило юридическую обязанность;
— административным правовым нормам, регулирующим общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу исполнительного производства, присущ охранительный характер;
— властным органом (должностным лицом), уполномоченным осуществлять исполнительное производство, которым является Федеральная служба судебных приставов, непосредственно судебным приставом-исполнителем дается правовая оценка поведения участников исполнительного производства;
— судебный пристав-исполнитель в процессе исполнительного производства принимает соответствующие решения, направленные на защиту публичного интереса, оформляет их постановлением судебного пристава-исполнителя;
— судебный пристав-исполнитель вправе применять меры государственного принуждения.
В то же время исполнительное производство имеет ряд особенностей:
— оно вторично по отношению к первичному конфликту (например, спору о праве), в процессе исполнительного производства первичное спорное дело не рассматривается по существу, решение по делу принято иным юрисдикционным органом, для субъекта государственного управления — судебного пристава-исполнителя оно априори;
— поводом для начала исполнительного производства является неисполнение лицом добровольно требований, содержащихся в исполнительном документе, перечень которых содержится в ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве», и, как следствие, либо обращение государственного органа за исполнением такого документа принудительно в Федеральную службу судебных приставов, либо личное (через своего законного представителя) обращение заинтересованного в таком исполнении гражданина или организации, которые получают в исполнительном производстве статус взыскателя;
— инициатива возникновения административного правоотношения в исполнительном производстве исходит либо от публичного органа, либо от гражданина или организации;
— целью исполнительного производства является исполнение исполнительного документа и в конечном счете реализация прав и законных интересов публичных органов, граждан и организаций, исполнение должниками их юридических обязанностей;
— содержанием исполнительного производства является принудительное исполнение акта иного юрисдикционного органа (должностного лица);
— по форме исполнительное производство представляет собой совокупность установленных законом действий уполномоченных лиц, направленных на реализацию правоприменительного акта иного юрисдикционного органа (должностного лица);
— оно часто связано или с правосудием, или с реализацией исполнительной власти;
— представляет собой управленческую деятельность государственно-властного характера;
— осуществляется на основе Федерального закона «Об исполнительном производстве»;
— осуществляется специальным уполномоченным органом исполнительной власти;
— правовой статус субъекта государственного управления, сторон и иных лиц в исполнительном производстве установлен административными правовыми нормами;
— исполнительное производство сопровождается изданием актов, «направленных на практическую реализацию юрисдикционных решений, в них реально претворяется в жизнь властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретному лицу» ;
———————————
Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 171.

— может быть направлено на принудительное исполнение договорных обязательств, что также связано с возможностью применения мер государственного принуждения к лицу, не исполняющему взятые на себя юридические обязательства добровольно;
— осуществляется в определенный законом срок, в течение которого исполнительный документ должен быть исполнен, санкция — реализована;
— позволяет применить (реализовать) государственное принуждение;
— может рассматриваться как самостоятельный вид правоохранительной деятельности в целом или как заключительная стадия юрисдикционного производства в узком смысле;
— представляет собой юрисдикционную деятельность, поскольку в ходе исполнительного производства должностные лица компетентного органа вправе применять меры принудительного исполнения как вид мер государственного принуждения, отличные от тех, что предусмотрены основным решением по делу, и отраженные в первоначальном юрисдикционном акте: обратить взыскание на имущество; осуществлять розыск должника, его имущества, ребенка; временно ограничить выезд должника из Российской Федерации и т.п.;
— за нарушение в ходе исполнительного производства норм Федерального закона «Об исполнительном производстве» уполномоченные должностные лица вправе привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности;
— в процессе исполнительного производства применяется специфический вид государственного принуждения — исполнительский сбор.
Таким образом, исполнительное производство имеет как общие черты, характерные для всех традиционных видов административной процессуальной деятельности, родовые черты, отличающие административную юрисдикционную деятельность в широком смысле, так и видовые черты, особенности, присущие данному виду деятельности, что позволяет включить его в структуру административного процесса не только в качестве последней стадии производства по делу об административном правонарушении, но и рассматривать в качестве самостоятельного вида (подвида) административной юрисдикционной деятельности (производства).

1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 171.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 278 — 288.
3. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении: содержание и социально-правовое значение стадии // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 2 — 11.
4. Коломоец Т.А. Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 53 — 57.
5. Старостин С.А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. N 3. С. 72 — 75.
6. Цуканов Н.Н. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 15 — 20.
7. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 4, 11 — 12.

Похожие статьи:

  • Плата за жилое помещение и коммунальные услуги курсовая Плата за жилое помещение и коммунальные услуги Главная > Реферат >Строительство МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКИЙ […]
  • Беруковы развод Безруковы и еще 4 звездные пары, которые скрывали свой развод Почему артисты не афишируют свои разводы и новые семьи. Сергей и Ирина Безруковы В сентябре 2015 года стало известно, что 15-летний брак Сергея и Ирины Безруковых, считавшийся одним из самых […]
  • Анисимова адвокат Анисимова Елена Васильевна Юрист , 10 000 грн Полная занятость, неполная занятость. Возраст: 54 года Город: Киев Контактная информация Соискатель указал телефон и эл. почту. Чтобы открыть контакты, войдите как работодатель или зарегистрируйтесь. Опыт […]
  • Ст 25 ч 31 Ст 25 ч 31 ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ Про оплату праці (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1995, N 17, ст.121) (Вводиться в дію Постановами ВР N 144/95-ВР від 20.04.95, ВВР, 1995, N 17, ст. 122 N 49/96-ВР від 20.02.96, ВВР, 1996, N 9, ст. 45 N 50/97-ВР від […]
  • Нужен юрист онлайн Требуется юрист для проведения онлайн-консультаций На ноябрь (и возможно, 1ю половину декабря) ищем юриста, готового в течение рабочего дня отвечать на вопросы нуждающихся в юридической консультации. Ваше местонахождение не имеет значения, для […]
  • Похищение человека ук рф шпаргалка Похищение человека ук рф шпаргалка Объектом данного преступления являются общественные отношения, обеспечивающие законное право человека произвольно перемещаться и определять место своего нахождения. Ответственность за посягательство на данный объект […]
  • Судебная практика по ст 111 ч1 ук рф Судебная практика и вопросы квалификации преступлений против здоровья СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ ЗДОРОВЬЯ Т. О. Кошаева, кандидат юридических наук, доцент. Согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране […]
  • Бийск адвокат щербакова Щербакова Елена Анатольевна Реестровый номер: 22/687 Адвокат, Алтайский край Подразделение(адрес): Коллегии адвокатов, Алтайская краевая коллегия адвокатов, г. Бийск Телефон: (8-385-4) 44-93-51; 8-905-980-1680 Страница на портале об Адвокате сделана в […]